清朝统治者实行的“分而治之”“众建而分其势”的统治政策与很多国家历史上都出现过的二元或多元体制又不一样。二元或多元体制是指在一个国家内有两个或多个主体民族，而它们之间的历史文化传统相差较大的情况下，采取的体制。“分而治之”“众建而分其势”与“因俗而治”“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”是一个政策的两个方面。

调剂矛盾

皇太极继位后，内部满、汉、蒙几十万不同民族、不同地区的人都聚集在辽河东、西。征服者和被征服者之间、满族统治者内部等等各种矛盾都错综复杂地交织在一起。后来，又数次入关掳掠了上百万人畜，辽东汉人一下子几倍于满人。如何稳定汉族人的民心几乎成为后金胜败存亡的关键。面对“邦家未固”的局面，皇太极意识到“治国之要，莫先安民”。[71]因此，他即位之初，就强调“满汉人民，均属一体”，特别注重消弥和缓和辽东满汉民族间的矛盾。

崇德年间，虽然不再发生大批汉人被杀，或汉人投毒、拦路劫杀等反抗事件了，但皇太极却仍然注意缓和清朝的社会矛盾。他命令臣下做好“养人”的事情，尤其是对新掠取或来降的满洲、蒙古、汉人做好安置。皇太极晚年，他的子侄们在他面前发牢骚说太祖时诛戮汉人，而今汉人有为王者矣，有为昂邦章京者矣，而满洲宗室却有为官者，有为民者，“时势颠倒，一至于此！”但皇太极并未因此动摇其国策。

此后，皇太极屡下谕旨，主要政策有：

强调宽待辽东汉人，“我国中汉官、汉民，从前有私欲潜逃，及今奸细往来者，事属以往，虽举首，概置不论”；

强调满汉一体，“凡审拟罪犯，差徭公务，毋致异同”；

下令禁扰汉人，“有擅取庄民（指汉人）牛、羊、鸡、豚者，罪之”；

明确规定“汉人分屯别居，编为民户”；一改努尔哈赤屠戮汉人的政策，而代之以“恩养”。皇太极屡次谕其臣下，对于“凡新旧归附之人，皆宜恩养”，把故意扰害汉人的行为视为“隳坏基业”。并规定“管辖汉民各官，以抚养之善否”作为“分别优劣”的考核标准。再三申谕“今后来降之人，若诸贝勒明知而杀者，罚民十户；贝勒不知而小民妄行劫杀者抵死，妻子为奴。”

天聪二年（1629年）十月，兴师伐明，皇太极再三申谕“归降之明人，即我民人，凡贝勒大臣有掠归降地方财物者，杀无赦，擅杀降民者抵罪。”

皇太极“恩养”辽东汉人及一系列政策，当时在一定程度上起到了争取辽东汉人民心的作用。

首崇满洲

由于民族的、阶级的局限，在处理民族关系上，皇太极也是袒护满族，压迫其他民族的。首先，他在极力淡化汉族人民民族意识的同时，又极力强化满人的民族意识。皇太极时期，数次入关掳掠上百万人畜，统治地区日渐扩大，人口剧增，再加上先进的汉族文化以锐不可挡之势冲击整个满族社会，这一切引起皇太极的高度警觉。他先是规定了一系列的限制措施。

在语言方面，皇太极针对民族同居、满人学习汉语的情况，强调汉官、汉民必须学习满语。当时，不会满语就会受歧视。不少汉官，“祗因未谙满语，尝被讪笑，或致，致使伤心落泪者有之”。同时，还规定官名及有关城邑名俱改为满文。本来，努尔哈赤时期曾于天命五年（明万历四十八年，1620年），仿明官制“序列武爵，分总兵官品级为三等，其副将、参将、游击亦如之。众牛录下设千总四员”。

皇太极则规定，“先照汉人称呼的总兵、副将、参将、游击、备御，今后再不许叫”，另称固山额真、牛录额真等满语官名。还将一些汉语城邑名称改为满语，“其沈阳城，称曰天眷盛京；赫图阿拉城曰天眷兴京”。此外，在服饰方面，皇太极时期规定，“凡汉人官民男女穿戴，俱照满洲式样”。皇太极还一再告诫满族子弟要保持骑射的习俗。力图通过这一系列措施来强化满族人民的民族意识。